最新研究 | 严金明、郭栋林、夏方舟：中国共产党百年土地制度变迁的“历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑”
来源：《管理世界》，2021年第7期，第19~31页
作者：严金明（中国人民大学公共管理学院）、郭栋林（中国人民大学公共管理学院）、夏方舟（中国人民大学公共管理学院）
严金明｜中国人民大学公共管理学院教授
夏方舟｜中国人民大学公共管理学院副教授
摘要：土地制度是国家的基础性制度，党的土地制度百年变迁体现了中国特色社会主义的精神实质、基本原则和科学内涵。基于历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑“三个逻辑相统一”的分析框架，本文梳理总结了百年来党的土地制度在不同历史时期“以革命为主线”“以公平为目标”“以效率为优先”“以全面深化改革为战略”的历史逻辑，分析了百年土地制度变迁的理论源泉——马克思主义，探讨了直接指导中国土地制度变迁的基本理论“毛泽东思想”“邓小平理论”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”，从而以史为鉴、以理为纲，探讨提出了“坚持社会主义公有制”“以人民为中心”“推进土地要素市场 化改革”“推进国土空间治理体系和治理能力现代化”的实践逻辑，为未来土地制度全面深化改革提供参考。
关键词：土地制度变迁 历史逻辑 理论逻辑 实践逻辑
土地是财富之母、发展之基、民生之本、生态之依。土地制度是国家的基础性制度，土地问题始终与江山社稷和人民福祉息息相关，土地利用在我国社会发展史中占有重要地位，对推动社会进步和经济发展起着重要作用。
回顾中国共产党百年土地制度的演变，往往是社会矛盾变化的核心体现和关键聚焦所在，是一段在斗争中塑造成型、在实践中日益完善、在探索中不断前进的历程。近年来，诸多学者已然在“点”“线”“面”等层面对土地制度变迁开展了研究。在“点”层面，部分研究聚焦于土地制度中的“农地制度”“征地制度”“宅基地制度”“耕地保护制度”等单个制度，探讨了其演变过程、变迁机理和制度绩效等问题（Gao et al.，2020；Zhou et al.，2019；Wu et al.，2017；仇叶，2020；刘守英，2019；罗浩轩，2021；田传浩，2020；王敬尧、魏来，2016；谢保鹏、朱道林，2015；姚洋，2000；张清勇等，2021；张效军等，2007）。在“线”层面，相关文献梳理了改革开放以来40年、中华人民共和国成立以来70年、党的土地制度100年的沿革发展，针对新民主主义革命时期、社会主义建设和探索时期、改革开放时期等不同时期土地制度的变化发展和制度动因开展了探讨（杨帅、温铁军，2010；丰雷等，2019；高国力、王继源，2019；郭贯成等，2019；刘守英，2018；俞明轩等，2021）。在“面”层面，诸多学者指出，土地制度变迁与“经济发展”“社会稳定”“城市治理”“乡村振兴”等息息相关，是国家治理体系中最为复杂、最为独特、最为敏感的核心要素（Tu et al.，2017；Zhou et al.，2017；陈坤秋等，2019；何艳玲、赵俊源，2020；郑子青，2014）。
2021年3月，习近平总书记在福建考察时指出：要从党的辉煌成就、艰辛历程、历史经验、优良传统中深刻领悟中国共产党为什么能、马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好等道理，弄清楚其中的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑（习近平，2021）。中国特色社会主义土地制度作为中国特色社会主义在历史、理论和实践上的重要组成部分，其变迁的过程更体现了中国特色社会主义的精神实质、基本原则和科学内涵。然而，当前却鲜有研究从中国特色社会主义的“历史逻辑”“理论逻辑”“实践逻辑”视角，对党的百年土地制度变迁进行整体性分析。实际上，历史逻辑是对过去了的实践活动的必然性和规律性的概括，理论逻辑反映问题研究本身的内在要素之间的必然性联系和内在规律性，而实践逻辑则是对正在进行的实践活动的必然性和规律性的概括。历史逻辑是理论逻辑产生和发展的现实基础，理论逻辑穿越了历史逻辑也指导着历史逻辑的发展，而理论逻辑、历史逻辑又是统一于实践逻辑的，它们是实践逻辑的科学反映（张雷声，2019）。如果未能以“三个逻辑相统一”的视角去分析党的百年土地制度变化，将难以从纵横交错的理论、历史、现实中抓住土地问题的本质和制度变化的一般规律，难以清晰地呈现土地制度问题中各要素的逻辑继承、逻辑脉络和逻辑发展，也难以用理论逻辑去回应历史进程和指导正在进行的实践活动，更难以在纷繁复杂的新形势中透彻地把握中国特色社会主义的土地制度未来整体改革方向。
基于此，本文在划分四大历史时期党的土地制度百年演变脉络的基础上，以历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑“三个逻辑相统一”的视角，尝试深入挖掘党的土地制度百年演变中各个要素的必然性联系和内在规律性，进而探讨将历史和理论逻辑统一于实践逻辑，以期科学判断和系统明晰中国土地制度改革的战略导向。
一、党的土地制度百年变迁的历史逻辑
百年土地制度变迁的历史逻辑是其理论逻辑和实践逻辑产生和发展的现实基础，是对百年土地制度变迁的必然性和规律性的概括，更能检验理论和实践逻辑的科学性、合理性，推动着理论和实践逻辑的发展。因此，要整体理解和系统分析中国共产党土地制度百年变迁的历史逻辑，就必须在百年不断的制度时空变化中，运用历史唯物主义分析方法总结分析不同阶段的核心特征，深入挖掘其中不变的必然规律。
（一）1921~1949年：新民主主义革命时期“以革命为主线”的土地制度设计
解决土地问题是中国新民主主义革命的最主要内容。近代以后，旧中国内忧外患、生灵涂炭，土地制度也早已病入膏肓，甚至不能支持社会简单的再生产。1921年五四运动之后，中国共产党诞生了，这一开天辟地的大事变，深刻改变了近代以后中华民族发展的方向和进程。中国共产党在“一大”党纲中，就提出了土地问题并始终高度重视土地问题，在与“帝国主义”“封建主义”“官僚资本主义”的持续革命中，根据不同社会矛盾的变化，不断探索“以革命为主线”的土地制度以充分调动劳动人民革命积极性，从而为彻底结束旧中国半殖民地半封建社会的历史、成功夺取新民主主义革命胜利提供了强劲动力支撑。
1921年，党的一大通过了《中国共产党的第一个纲领》，指出要“消灭资本家私有制”，没收土地等生产资料，借鉴十月革命经验，期望直接实现生产资料公有制。从1927年开始，中国共产党便进入了十年土地革命时期（1927~1937年），通过制定和实施一系列农村土地政策，初步明确了变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制的土地革命任务。1928年《井冈山土地法》实行没收一切私有土地变为国有、平均分配土地的政策。1929年《兴国土地法》将“没收一切土地”调整为“没收一切地主土地”，避免了过度打击中农和富农阶级，明确了土地革命的主要对象是地主阶级。1931年《中华苏维埃共和国土地法》和《土地登记法》为土地的没收分配和确权登记发证提供了法令基础。抗日战争时期（1937~1945年），中日民族矛盾上升为社会的主要矛盾，为了抗战的胜利和巩固边区，中共及时调整了当时的土地政策，在《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》中明确将“没收封建地主的土地分配给农民”改为“减租减息”的土地政策。解放战争时期（1945~1949年），针对国内阶级矛盾的变化和群众运动发展的诉求，1946年《关于土地问题的指示》再一次拉开了土地改革的革命大幕。1947年西柏坡全国土地会议制定的《中国土地法大纲》明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，从而充分激发广大农村无产阶级革命热情，为解放战争的胜利提供了动力保障。
（二）1949~1978年：社会主义建设和探索时期“以公平为目标”的土地制度建立
1949年10月1日，中华人民共和国成立，中国共产党成为了执政党。从1949年到1978年，中国共产党进行了“以公平为目标”的社会主义建设和探索时期的土地制度探索。1950年《土地改革法》的颁布实施，使我国实现了中华人民共和国成立后土地制度的第一次重大变革，即推翻封建土地所有制，建立以农民土地所有制为主体的社会主义土地制度。通过土地改革，3亿无地少地农民无偿获得7亿亩土地，彻底消灭了已延续几千年的封建土地所有制，打破了土地的长期不平等占有，纠正了劳动与土地要素的配置扭曲，为发展生产力、农业互助合作和国家工业化打下了坚实基础。
由于拥有了土地的农民仍然存在生产经营零散、技术低下、工具匮乏等诸多限制，为进一步彰显公平、快速实现共同富裕，“集体所有”“统一经营”的农村土地制度得到确立。随着1953年《关于农业生产互助合作的决议》、1955年《农业生产合作社示范章程》、1956年《高级农业生产合作社示范章程》与1958年《关于在农村建立人民公社问题的决议》的颁布，历经农民个体所有、自主经营再到劳动互助和统一经营，最终形成了“一大二公”“一平二调”的人民公社土地制度。尽管这种演变反映了社会主义建设历程中集体化的必然选择，然而平均主义、无偿调拨等做法实际上脱离了经济社会发展规律和当时的生产力水平，为党之后的土地制度改革提供了经验与教训。20 世纪60年代，土地变成公社、大队和生产队三级所有，逐步形成了“三级所有，队为基础”的农村土地制度。1975年和1978年的《宪法》中对该制度进行了明确。
（三）1978~2012年：改革开放后“以效率为优先”的土地制度改革
1978年召开的十一届三中全会提出要“按经济规律办事，重视价值规律的作用”之后，中国经济体制从“计划经济为主”逐步转向“社会主义市场经济”，土地制度改革也开始以效率为优先导向，旨在服务社会主义市场经济建设，提高人民生活水平。以农业生产效率为导向，随着1980年《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》的发布、1982年和1983年中央“一号文件”的出台以及1986年《民法通则》的颁布，以安徽省凤阳县小岗村冒险尝试的“包干包产”为雏形的家庭联产承包责任制逐步成为正式制度，开创了我国土地所有权与使用权相分离的先河，充分解放和发展了农村生产力。以城市发展效率为导向，1987年深圳敲响了新中国历史上土地拍卖的“第一槌”，1988年修正后的《土地管理法》明确规定了“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，自此我国城市土地正式步入有偿、有限期、允许在合法范围内流转使用的轨道，有效支撑了中国城镇化的高速发展。
与此同时，针对城乡非农业建设乱占耕地、滥用土地等日益突出的问题，一系列保护耕地、提升土地利用效率的土地制度也相应出台。1986年国务院发布《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，全国人大颁布了《土地管理法》，同年成立国家土地管理局对城乡地政进行统一管理。1998年修订的《土地管理法》明确提出了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。2004年国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调盘活存量、严禁闲置土地。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，在坚持最严格的耕地保护制度的同时，要实行最严格的节约用地制度。在一系列“最严格”的土地制度实施下，不仅国家粮食安全得到有效保障，更高效地支撑了生产力的解放和发展。
（四）2012~2021年：新时代“以全面深化改革为战略”的土地制度探索
党的十八大以来，中国经济发展进入了新常态，更处于国际经济政治格局深刻变化的关键博弈期，资源供给瓶颈和经济发展需求矛盾、城乡区域发展不均衡、环境承载能力已达到或接近上限等一系列问题日益突出，改革也逐步步入深水区和攻坚区。在这一时期，党在土地制度上大力探索创新并积极试点，力图破除顽疾、打破禁锢，全面推进深化改革。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》与2014年《生态文明体制改革总体方案》发布，对于土地制度开展了一系列顶层设计。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，推动农村“三块地”改革进入试点阶段。2016年10月，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》发布，明确了农用地实行所有权、承包权、经营权“三权”分置并行。2018年中央一号文件提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。同年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，正式组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。2020年中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要“推进土地要素市场化改革”，实现土地要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。由此可见，在全面建设社会主义现代化时期，土地制度改革正响应宏观大势，不断加大力度、拓宽深度、提高精度，在产权、利用、保护和治理等各方面多点开花，全面深化推进。
二、党的百年土地制度变迁的理论逻辑
百年土地制度变迁的理论逻辑要求土地制度演变的研究不能浮于表层、浮于现象，而要深入到土地制度本质层面，研究各个制度内在要素之间的必然性联系和内在规定性，反映其中的本质因果规律，从而决定制度的性质、意义和方向。百年土地制度变迁的理论逻辑诞生和贯穿于历史逻辑，既指导着历史和实践逻辑的发展，又在历史和实践逻辑中被不断检验和发展。百年来，中国共产党坚持马克思主义，不断推进马克思主义基本原理同中国实际相结合，产生了毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想等重大理论创新成果，不断丰富和发展中国化的马克思主义。基于此，在百年土地制度变迁历史逻辑的基础上，本文尝试进一步挖掘和提炼党的百年土地制度演变中的核心本质和一般规律。
（一）党的百年土地制度变迁的理论源泉：马克思主义
作为关于全世界无产阶级和全人类彻底解放的学说，马克思主义是指导党的百年来土地制度革命、建设和改革的基础理论源泉和强大思想武器。其中，土地公有制思想、生产关系适配生产力的历史唯物主义，是百年来土地制度变迁“不变”的理论出发点。
1.土地公有制思想
在唯物史观和剩余价值这两大理论的基础上，马克思论证了土地公有制代替私有制的理论必然性。马克思认为，“一切地租都是剩余价值，是剩余劳动的产物”，一切形态的地租都是以土地所有权的存在为前提的，是“土地所有权在经济上的实现”（马克思、恩格斯，1965）。马克思指出，地租产生的原因是由于土地所有权和经营权的垄断，也即是资本主义私有制的存在，其本质是对农业工人的剥削，是资本家和地主根据生产资料所有权进行分配的方式，无偿占有土地经营使用劳动所创造的剩余价值。同时，马克思还首创了绝对地租的范畴，也就是由于土地私有权的存在，租种任何土地都必须缴纳的地租（马克思、恩格斯，2001）。而土地的级差地租则是由于土地经营权的垄断，基于土地质量优劣和生产率的差异所产生的。马克思认为，土地私有制消灭以后，在理想的共产主义社会，所有的人都应是土地的共同所有者，整个社会则只是土地的利用者与改良者，而绝对地租和一切地租形式都将消失。因此，早在《共产党宣言》中，马克思就提出了消灭私有制、剥夺地产的思想，后来又在《论土地国有化》中详细地阐述了土地国有思想，提出“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，并最终消灭工业和农业中的资本主义生产方式。只有到那时，阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失”（马克思、恩格斯，1964）。此外，马克思也明确提出改造农民小土地私有制的措施：“凡是农民作为土地所有者大批存在的地方……一开始就应当促进土地的私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡”（马克思、恩格斯，1964）。
2.生产关系适配生产力
在《德意志意识形态》《哲学的贫困》《〈政治经济学批判〉序言》等一系列著作中，马克思详细论述了生产力和生产关系的辩证关系原理和运动规律，科学、客观地揭示了社会形态更替的根本动力（马克思、恩格斯，1960，1964，1998）。马克思指出，生产力的状况决定生产关系的产生，生产力的性质决定了生产关系的性质，生产力的发展要求根本决定生产关系的变化发展方向（马克思、恩格斯，1960）。而生产关系对生产力的反作用表现在两个方面，一是旧的生产关系阻碍生产力的发展，二是新的生产关系能促进生产力的发展。党的百年土地制度变迁在本质上属于生产关系的变化，其内在核心取决于生产力的变化。鸦片战争后，延续数千年的小农经济已然极为成熟，农民生产力得以提升，对于扩大生产资料再生产有了较大诉求，然而生产关系的相对固化和生产资料的过度集中使得其与农民生产力发展诉求产生冲突。此外，这一时期资本主义萌芽已然出现，生产力对于生产关系有了更高的要求，而封建土地所有制将大量农民束缚在不属于自己的土地上，极大地影响了劳动力流动和阶级转化。对此，党带领广大劳动人民推翻封建土地所有制，并逐步实现生产资料公有制以实施大规模的生产建设，打破了阻碍生产力的发展的旧生产关系，构建了新的生产关系以促进生产力的发展。同样地，在全面建设社会主义时期，生产力已然全面提升，农业自动化和机械化水平不断加强，工业和农业部门的收入剪刀差吸引着大量农业人口转入工业部门，此时的生产力变化导致土地不再是农民唯一的生产资料，决定了农民对于土地制度的诉求由个人使用经营转向使用权和经营权分离，因此解放和发展生产力需要适配新的土地制度。
（二）党的百年土地制度变迁的理论发展：毛泽东思想
新民主主义革命和社会主义革命建设时期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，把马克思列宁主义基本原理同中国革命具体实践结合起来，创立了毛泽东思想，以“平均地权”和“生产关系革命”为当今中国的土地制度奠定了基础。
1.平均地权
毛泽东认为，“平均地权”是解决农民土地问题的根本路径，建立土地农民所有制是解决中国革命动力的核心所在。大革命时期，毛泽东在《中国社会各阶级的分析》和《湖南农民运动考察报告》中深刻地分析了因土地占有导致的阶级分化情况（郭德宏、梁尚贤，1983）。在井冈山土地革命实践中，毛泽东深入了解了土地占有的不平等这一基本国情：占人口不到10%的地主富农却占有近70%的土地，而占人口90%的贫雇农却只占有30%左右的土地（郭德宏，1980），发现唯有将地主的土地分予农民方能使农民彻底摆脱剥削压迫。1930年毛泽东在《寻乌调查》中指出解决土地问题的核心就是一个“平”字，“以人口总数除土地总数的平田主义是最直截了当，最得多数群众拥护的”“平田一个‘平’字就包括了没收、分配两个意义”（喻立平，2011）。1948年，毛泽东在出席西北野战军前委扩大会议上的讲话中指出，人民大众的解放主要是农民的解放，农民的解放就是“打破封建的土地所有制，实行彻底的平分土地，把土地所有权交给农民，使农民放心大胆好好生产”（毛泽东，1996）。
2.生产关系革命
农村土地改革完成以后，毛泽东依然十分关注农民经济地位的改善和权利的保障，关注农村因为经济状况的变化引起的两极分化问题。1955年，毛泽东在《关于农业合作化问题》中描绘并强调抑制农村两极分化问题，“在最近几年中间，农村中的资本主义自发势力一天一天地发展，新富农已经到处出现，许多富裕中农力求把自己变为富农。许多贫农，则因为生产资料不足，仍然处于贫困地位，有些人欠了债，有些人出卖了地，或者出租土地。这种情况如果让它发展下去，农村中向两极分化的现象必然一天一天地严重起来”（毛泽东，1998）。同时，在生产力与生产关系这对矛盾中，毛泽东始终重视生产关系的变革，并把集体劳动作为生产关系上的革命来看待，认为只要进行这种生产关系上的革命，不断提升土地集体化水平，生产力就会获得成倍的发展，两极分化问题就能够解决。这既有传统大同理想、早年新村实验的影响，也有长期军事化组织方式的影响，也与马克思有关社会劳动、农业合作化、社会化大生产思想的理解有关（喻立平，2011）。最后，实施土地公有制始终是毛泽东思想中土地制度的核心目标。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中便初步勾勒出社会主义制度下的土地制度设想，将“在‘耕者有其田’的基础上发展起来的各种合作经济”视为社会主义因素，而实现土地等生产资料公有制是建立社会主义国家的必然发展趋势。因此，在毛泽东思想的指导下，1956年农村土地集体所有制就已初步建立，中国土地的公有化总体实现。
（三）党的百年土地制度变迁的理论深化：邓小平理论
作为毛泽东执政理论的继承和发展，邓小平理论是马克思主义执政理论中国化的历史产物，也是指导中国共产党在改革开放和社会主义现代化建设的科学理论。从“阶级斗争为纲”到以经济建设为中心，从计划经济到社会主义市场经济体制，从封闭半封闭到改革开放，邓小平理论科学论述了“什么是社会主义、怎样建设社会主义”，并“以改革解决发展生产力”和“以市场经济提升效率”开启了党的土地制度变迁新征程。
1.以改革解放和发展生产力
邓小平指出，“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”（邓小平，1993）。 邓小平又多次强调改革的重要性和正确性，“改革是中国的第二次革命”，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”，而改革判断的标准，应该主要看“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”（邓小平，1993）。在邓小平理论的指导下，“两权分置”的土地产权制度改革得以开展（黄祖辉、王朋，2009）。家庭联产承包责任制的确立，纠正了违背客观发展规律的生产关系，在坚持农村土地集体所有制不动摇的基础上，实现了农村土地所有权与使用权相分离，充分调动了农民农业生产积极性，释放出农村潜在生产力，有效保障了农民基本生活。随后，城乡土地均实现了使用权的分离与强化，进一步解放和发展了生产力。
2.以社会主义市场经济提升效率
实践证明，高度集中的计划经济体制往往管得过多过死，难以把有限的资源合理分配到社会最需要的领域，使资源得到最为合理和有效的利用。对此，邓小平创造性地提出了社会主义市场经济理论，指出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”（邓小平，1993）。 在该理论的指导下，城乡土地市场从“无”到“有”、从“小”而“大”（钱忠好、牟燕，2013）。安徽省凤阳县小岗村的家庭联产承包责任制改革，拉开了土地市场经济体制探索改革的序幕，逐步形成了以家庭承包经营为基础的农用地市场雏形。邓小平指出：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”（邓小平，1993）。对此，深圳特区勇为天下先，大胆现行探索了国有土地有偿使用制度，改变了计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的“三无”城市土地使用制度，开辟了有偿、有限期、有流动的“三有”城市土地市场建设道路。邓小平更主张“摸着石头过河”，从实践中获得真知。1996年上海成立了我国第一家土地储备机构“上海土地发展中心”，随后各地纷纷成立城市土地储备机构，自下而上地实现了政策扩散，形成了城市土地储备和出让机制，逐步建立和完善了城市土地市场（丁洪建等，2003）。
（四）党的百年土地制度变迁的理论升级：习近平新时代中国特色社会主义思想
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，全面审视国际国内新的形势，把马克思主义基本原理同新时代中国具体实际结合起来，形成了“习近平新时代中国特色社会主义思想”这一马克思主义中国化最新成果，推动中华民族迎来了从富起来到强起来的第三次飞跃，更在“生态文明理念”和“国家治理体系和治理能力现代化”两个维度深度指导党的土地制度全面升级。
1.生态文明理念的系统创新发展
习近平新时代中国特色社会主义思想创造性地提出生态文明理念，综合运用“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观、“山水林田湖草是生命共同体”的系统整体观，引领土地制度全面改革。首先，“人与自然和谐共生”的科学自然观定位改革目标，要求土地制度改革中要充分认识自然规律和生态环境特征，坚持保护底线思维，着力加强土地制度与全域自然生态和经济社会环境的互补协调，最终实现人地关系最为和谐的合理利用。其次，“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观明确改革的价值导向。“两山论”深刻揭示了经济发展与环境保护是有机统一，而不是相互矛盾的关系，因而要从土地的“经济价值”狭隘认知扩展到“生态价值”“资产价值”“综合价值”，充分多元显化土地的各种产权价值，不仅能够保障土地权益不受损失，更能切实实现在保护中发展、发展中保护。最后，“山水林田湖草是生命共同体”的系统整体观指明改革路径，指出要拓宽“土地资源”到“自然资源”，跳出就“土地”谈“土地”的禁锢，将山、水、林、田、湖、草等自然资源要素乃至人类社会等多个生态、社会和经济系统相联通，有针对性地开展综合整治，提升土地制度改革的综合性和系统性。
2.推进国家治理体系和治理能力现代化的创造性提出
习近平新时代中国特色社会主义思想创造性提出完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。其中，国土空间与自然资源治理是国家治理体系和治理能力现代化中的重要组成部分。在该理论的指导下，国土空间和自然资源治理体系和治理能力正在兼顾“公平”与“效率”，全方位、全地域、全过程的不断革新和完善。习近平在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中指出，“推进乡村治理能力和水平现代化、让农村既充满活力又和谐有序，不断满足广大农民群众日益增长的美好生活需要”（习近平，2020）。在土地制度上，要在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，实施农村承包地所有权、承包权和经营权“三权分置”，探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”，同时要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，保障农民公平分享土地增值收益（朱冬亮，2020）。习近平在北京考察时指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，在此理论指导下，“多规合一”的国土空间规划体系逐步建立，国土空间用途管制制度不断健全，空间结构逐步优化、空间效率稳步提升。此外，习近平在中央城镇化工作会议上的讲话中明确指出，“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度”。
三、党的百年土地制度变迁的实践逻辑
百年土地制度变迁的实践逻辑反映当下生产力与生产关系、上层建筑与经济基础的发展客观关系，历史逻辑和理论逻辑都需要与其相连接，否则脱离实践逻辑的历史逻辑将不能指引制度的未来发展方向，脱离实践主义的理论逻辑则沦为教条主义的产物。因此，在明晰党的百年土地制度变迁的历史和理论逻辑的基础上，还需进一步探讨两者如何统一于实践逻辑，从而可以探讨实践逻辑如何以史为鉴、以理为纲，指引未来土地制度全面深化改革。
（一）党的百年土地制度变迁的实践根本：坚持社会主义公有制
1.历史唯物主义的必然选择
“消灭私有制，建立公有制”是马克思主义理论思想的最基本原则（马克思、恩格斯，2018），而建立土地公有制既是党百年土地制度的核心内容，也是党的百年土地制度最为鲜明的特点。换言之，历史唯物主义规律决定了土地公有制的先进性。中国古代自商鞅变法实施开阡陌、授田制后，形成了延绵两千年的封建土地制度，而其导致的土地不平等占有并未被农民革命、资产阶级民主革命所撼动，而是直至中国共产党领导劳动人民浴血奋战、以无数生命为代价才得以打破，因而土地公有制是历史现实下的必然选择。此外，土地等生产资料的公有制是实现生产力全面发展的根本前提和制度保障。土地私有制的背景下，资本家和地主凭借对土地的私人垄断，享有了绝对地租和极差地租，攫取和剥削了劳动人民所创造的剩余价值。因此土地私有制是导致不公平不平等的重要根源之一，严重制约生产力和人民的自由全面发展。
2.中国特色社会主义的根本要求
党的土地公有制制度建立，是中国特色社会主义性质的根本要求。科学社会主义阐述了资本主义必然灭亡和社会主义必然胜利的客观规律，阐明了生产社会性和生产资料资本主义私人占有形式之间矛盾的发展（马克思、恩格斯，2018），必然导致社会主义代替资本主义，生产资料公有制取代生产资料私有制。此外，在马克思对于生产力和生产关系的矛盾运动规律论述中，生产资料所有制具有举足轻重的地位，是区分社会形态的基准。例如，封建社会的私有制是地主通过占有土地从而实现对生产资料的占有，并与佃农形成人身依附关系。资本主义社会的私有制是资本家通过占有资本进而占有工人的剩余价值，而社会主义社会实行生产资料的公有制。
我国现行的土地制度是过去几十年经济快速发展、工业化和城镇化高速推进的重要动力，但随着经济和社会的发展，土地制度尤其是现行农村土地制度的局限性越来越突出，改革土地制度的呼声日益强烈。一些人甚至认为，改革的突破口在于改革我国土地的根本制度即土地所有制。实际上，古人云：“地者，政之要也”，土地是国家立政的根本，土地问题不仅仅是经济问题，还是社会问题，更是政治问题，不能只从经济角度考虑，而应该考虑到国情和发展阶段、文化传统、社会问题、社会稳定等多个方面。私有化也许能解决一些问题，但不可能解决一切问题，强调土地市场在资源配置中起决定性作用，并不是说土地私有制在资源配置中起决定性作用（严金明，2014）。对此，无论是毛泽东思想、邓小平理论还是习近平新时代中国特色社会主义思想，均强调坚持土地公有制。习近平更指出，“要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线”。因而，土地私有化不是解决中国问题的良策，坚持中国特色社会主义的性质不动摇，土地制度就必须坚持公有制不动摇。
（二）党的百年土地制度变迁的实践目标：以人民为中心
1.满足人民的根本诉求
针对不同历史时期的差异化人民诉求，党的百年土地制度变迁始终以满足不同时期人民根本诉求作为改革的出发点和落脚点。在新民主主义革命时期，中国共产党团结带领广大人民群众彻底消灭了封建剥削的土地所有制，建立了农民土地所有制，实现中国共产党人与广大人民群众“耕者有其田”的理想，满足了劳动人民拥有自己土地的根本诉求。在社会主义革命和建设时期，拥有土地的广大农民普遍陷入农业基础设施匮乏、生产工具不足的窘境，为尽快改变农民贫困落后面貌，党中央发展“互助合作”，推动土地公有制变革，顺利完成过渡时期农业的社会主义改造，实现了劳动人民迫切改善农业基本生产条件的根本诉求。在改革开放经济建设时期，农村土地制度由农民自下而上地推进了家庭联产承包责任制改革，充分释放了农民生产积极性，满足人民渴望物质生活水平提高的根本诉求。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念转变和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴诉求日益成为人民现实需要，未来土地制度改革也应逐步转型以新发展理念为指引，以生态文明和乡村振兴为目标，全面满足人民最深层次的根本诉求。
2.解决人民的主要矛盾
党的土地制度百年来始终围绕社会主要矛盾进行改革，靶向人民的共同选择。在1956年党的八大之前，土地制度靶向解决帝国主义与中华民族之间、封建主义与人民大众之间的矛盾。党的八大以后，随着社会主要矛盾转变为落后的农业国与先进的工业国之间、人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾，土地制度开始转向支撑服务社会主义建设。1978年十一届三中全会后，人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾认知愈发鲜明，全党的工作重点也转移到社会主义现代化建设上来，土地制度改革也全面转向提高生产效率和解放生产力。党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。土地制度改革也应相应转向，更以问题导向为抓手，始终把“以人民为中心” 作为土地制度改革的核心，深入把握新时代人地矛盾的特点，坚守生态、粮食等安全底线，保障人民土地权益，不断推进区域和城乡协调发展，以更科学、更精准、更系统的土地制度保障生态友好、经济发展和民生幸福，让人民从土地制度的改革中得到更多的“红利”，得到更多的“满足感”。
（三）党的百年土地制度变迁的实践方向：推进土地要素市场化改革
1.建设“明晰、完整、稳定”的土地产权制度体系
土地产权制度体系的变革是百年土地制度演进的核心内容。需要明确的是，马克思产权理论的“权利束”的观点认为，权利是一个可以统一也可以分离的概念，在土地公有的基础上仍然存在着个体的和共同的占有权和使用权，因而仍然需要边界明晰、权能完整和设定稳定的产权制度体系（严金明等，2018）。其中，土地产权的明晰是土地要素自由流动的基础条件，直接影响土地交易损益核算、土地要素权属认知、外部成本和风险实际界定等交易关键因素，同时关系着土地要素市场化的信息搜寻、契约履行、议价谈判等交易成本的高低（Lawry et al.，2016）。土地产权的权能完整代表着权利及其收益的广度和深度，当土地各权利中涉及占用、使用、收益、处分等各权能进行加总表达时，土地权益的价值才能体现。土地产权的稳定与否表征着土地要素权利主体、模式和客体的稳定与否，影响着各主体对于土地要素的认知度、珍惜度以及根据外部变化调整权利的开放度和自由度（Yan et al.，2021）。因此，未来应进一步明晰产权主体内涵和客体范畴，明晰所有权、承包权、经营权、居住权、发展权、成员权、资格权、使用权等各项权利的属性、定位和边界，赋予各产权必要的占有、使用、收益和处分等完整权能，推进实现自由转让、租赁、入股和抵押，同时在加强土地产权稳定性、提高农民对土地的长期投入的同时，设计清晰明确的土地产权准入退出条件。
2.稳步推进城乡土地要素市场化改革
土地制度演进到今天，主要矛盾已经发生了深刻变化。针对土地制度城乡二元结构矛盾凸显、指标交易地域范围受限、产业用地低效闲置问题突出等以往土地市场化实践症结，需要进一步强调市场在资源配置中的决定性作用，土地市场亟需打通一级市场垄断、融通城乡土地要素，从根本上化解政府的土地财政依赖，深入解决征地和流转、工业用地和住宅商服供给、保有和流转等诸多矛盾冲突，更要有序推进低效用地的再开发，引导和探索土地多功能复合开发利用。与此同时，要在充分协调保障性与财产性的二元矛盾中稳步推进农村土地市场建设。在充分评估流转风险的前提下，合法、合情和合理地分阶段放开诸多流转限制，充分明晰不同流转路径的流转情景、流转主体、流转客体、流转模式和流转限制等具体规则，通过规范流转合同、优化纠纷调解机制和加强市场监测监管降低流转风险，完善入股、土地银行等流转路径实现土地收益长期共享，加强土地换社保、就业等多重保障替换机制，配套地价评估、金融服务、信息平台和监督管理等各类流转保障，在积极推进流转高效的同时，保证农民土地权益不受损害。
（四）党的百年土地制度变迁的实践保障：推进国土空间治理体系和治理能力现代化
1.构建系统土地制度法律保障体系
首先，加快“立改废释”，增强土地制度法律体系的严谨性。当前，现行土地基础性管理制度立法存在缺失，如《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》等法律，部分土地制度法律内容较为陈旧，亟需进行新立、修订、废止和解释，增强土地法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。其次，完善纠错问责机制，增加监督机制的有效性。建立健全土地行政裁量权基准制度、土地行政执法责任制度，同时完善土地行政诉讼的法律监督，探索构建土地立法执法中的人民监督员机制。最后，健全土地依法维权和纠纷化解机制，提高群众参与畅通性。建立健全土地纠纷预警机制、利益表达机制、协商沟通机制和救济救援机制，畅通群众土地相关权益意见的表达、接受和反馈渠道，探索群众土地权益保障程度评价和监管机制。
2.完善国土空间规划体系与用途管制制度
首先，划定落实“三条控制线”，统筹生态、农业和城镇空间。落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约集约用地制度（Long et al.，2012），把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线（岳文泽等，2020）。其次，强化规划传导、约束和衔接，加强规划全生命周期管理（Liang et al.，2018）。将上级国土空间规划纲要确定的空间目标、布局和任务，通过控制指标、分区传导、底线管控、名录管理、政策要求等方式，深入落实到下级国土空间规划、相关专项规划和详细规划以及其他规划，全面加强规划编制、实施评估、监测预警、执法督察等全过程全生命周期管理（Yan et al.，2021）。最后，科学优化国土空间用途管制。依据国土空间规划确定的分区和用途，制定不同空间、不同用途的转换规则，加强区域之间、陆地海洋、地上地下空间统筹，建立健全全空间、全要素、全维度的国土空间用途管制制度（Yan et al.，2015；Li et al.，2017）。
3.全面推进国土空间数字化信息化智能化治理
首先要构建国土空间大数据体系，集成整合基础地理、遥感、土地、林业、地质、矿产、海洋等数据，通过共享交换、实时抓取的模式广泛获取大数据，形成地上地下、陆海相连、可持续更新的土地资源三维立体“一张图”大数据体系，实现时空数据全面化、数据聚合化和信息实体化，从而为治理能力的提升提供海量数据支撑（严金明等，2020）。其次要搭建国土空间综合信息平台。以大数据体系为支撑，参考区块链等技术，完善构建统一的土地相关业务信息化管理服务体系，建成部门联动、开放共享、安全高效的分布式综合信息平台，从而为各项土地政策实施提供线上“一条龙”服务。最后，要构建“人工智能+” 国土空间治理支撑体系。利用各类模式识别、机器学习、数据挖掘和智能算法等人工智能技术，为办理土地资源的调查评价、空间规划、用途管制、保护修复、执法监管、资产管理与确权登记等各项业务，一站式提供支持跨部门、跨层级、跨区域的智能审批、智能监管、智能决策等服务。
四、结论与讨论
土地是一切空间的载体，土地制度发挥着基础性、保障性、根本性作用，是社会不同阶级的核心利益冲突点、是国家兴衰的关键转折点、是改革的必要着力点和重点发力点。中国共产党诞生后，以土地革命为大幕起点，以土地制度改革为动力引擎，带领全国人民实现了第一个百年奋斗目标的伟大胜利。土地制度改革牵一发而动全身，是中国改革“四梁八柱”中的基础和关键所在。“地基不牢、地动山摇”，土地制度的改变涉及主体千丝万缕、利益关系千头万绪、改革方案千变万化，其日益彰显的复杂性、敏感性和困难性，越来越要求我们在土地与社会经济各个要素交错融合的历史中抽丝剥茧地挖掘规律，深入把握具备科学判断力的理论武器，与时俱进地指导未来的实践方向。
基于此，从历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑“三个逻辑相统一”的视角，本文梳理了党的百年土地制度变迁历史脉络，总结了土地制度在新民主主义革命时期“以革命为主线”、社会主义建设和探索时期“以公平为目标”、在改革开放后“以效率为优先”、在新时代“以全面深化改革为战略”的历史逻辑，挖掘出了百年来土地制度变迁中不变的理论源泉和核心规律是马克思主义土地公有制和生产关系适配生产力理论，而毛泽东思想、邓小平理论和习近平新时代中国特色社会主义思想则是具体指导中国百年土地制度不断发展的理论依据。党的土地制度实践未来应以历史为参考、以理论为指引，按照历史唯物主义的必然选择和中国特色社会主义的根本要求，坚定不移地坚持社会主义公有制为根本不动摇，坚持以人民为中心的目标不动摇，坚持以土地要素市场化改革为方向不动摇，坚持推进国土空间治理体系和治理能力现代化水平的提升为保障不动摇。
我们也应该看到，“三个逻辑相统一”提供了一个整体而透彻研究党的土地制度变迁的理论框架。土地制度百年变迁是产生土地相关理论的基础，土地相关理论则贯穿于整个历史，不但在历史中形成更不断引导着历史的发展，无论是历史还是理论都离不开实践的落实，作为检验理论准确与否、科学与否的唯一标准，实践的不断发展在持续推动历史变化、推动理论创新。在这个统一的整体框架中，我们可以发现，党的土地制度的精神实质是坚持党的本质属性，其基本原则是践行党的根本宗旨，其科学内涵在于符合马克思主义的基本原理和客观规律。只要紧紧围绕这些内在规律，尽管未来世情、国情、党情变化日益复杂，但仍然可以“以不变应万变”，在包罗万象的未来改革实践中紧紧把握正确的方向。当然，否定之否定的辩证唯物主义告诉我们，土地制度改革不可能一开始正确和永远正确，前途是光明的、道路是曲折的，人民群众作为历史的创造者，应该大胆地让人民群众去摸索、去创造、去改革，才能更好地以实践检验真理，切实实现以人民为中心的改革。最后需要指出的是，党的土地制度百年变迁中海纳百川、包罗万象，土地制度改革更是没有完成时、只有进行时，其内涵远远超出一篇论文所能容纳的极限，本文也只是抛砖引玉，试图以“三个逻辑相统一”的视角挖掘土地制度变迁中必然性联系和内在规定性，后续还需要学术共同体共同参与，共同探讨其中更为详尽的历史规律、科学理论和实践案例。
注：文中图表有删减。
本文系人大公共管理学院土地管理系采编整理而成
原文转自“管理世界杂志”公众号
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